В конце января 2010 г. вступил в силу Закон РБот 28.12.2009 № 93-З, который внес изменения и дополнения в Закон РБ от 20.07.2007 № 271-З "Об обращении с отходами" (далее – Закон). Комментируемое постановление Правительства от 23.07.2010 № 1104 "О некоторых вопросах в области обращения с отходами" (далее – постановление № 1104) принято в целях реализации отдельных норм измененного Закона. Этим постановлением:
– утверждено 5 положений о порядках совершения административных процедур в области обращения с отходами;
– внесены дополнения в постановление Совета Министров РБ от 22.10.2007 № 1379 "Об утверждении перечня административных процедур, осуществляемых Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды и его территориальными органами в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее – постановление № 1379);
– установлены переходные положения для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих обращение с отходами.
В настоящей статье прокомментируем 2 из 5 положений, наиболее значимых для большинства субъектов хозяйствования, осуществляющих обращение с отходами.
I. ИЗМЕНИЛАСЬ ПРОЦЕДУРА СОГЛАСОВАНИЯ ИНСТРУКЦИИ ПО ОБРАЩЕНИЮ С ОТХОДАМИ ПРОИЗВОДСТВА
Юридические лица (индивидуальные предприниматели), осуществляющие обращение с отходами (далее – заявители), обязаны разрабатывать и утверждать инструкции по обращению с отходами производства (далее – инструкции), а также обеспечивать их соблюдение (подп. 1.3 п. 1 ст. 17 Закона).
Новой редакцией п. 2 ст. 18 Закона предусмотрено, что:
– Минприроды устанавливает порядок разработки и утверждения юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями) инструкций;
– Совет Министров РБ определяет порядок согласования инструкций.
В развитие данной нормы постановлением № 1104 утверждено Положение о порядке согласования инструкций по обращению с отходами производства. Постановление Минприроды РБ пока не принято.
В настоящее время заявители руководствуются Правилами разработки, согласования и утверждения инструкции по обращению с отходами производства, утвержденными постановлением Минприроды РБ от 28.11.2001 № 28 (далее – Правила № 28) (документ скоро будет признан утратившим силу). В данном документе порядок согласования инструкций устанавливался пп. 3–7 Правил № 28.
Сравним нормы вновь принятого Положения о порядке согласования инструкций по обращению с отходами производства (далее – Положение-1) и Правил № 28.
Отметим, что новое Положение-1 состоит из 8 пунктов и несколько отличается от Правил № 28.
Количество органов согласования инструкций сократилось до одного
Закон гласит, что инструкции согласовываются только в территориальных органах Минприроды (п. 1 ст. 18 Закона). Данная норма Закона продублирована в п. 2 Положения-1.
В этом пункте также уточнен орган Минприроды, в котором должно происходить согласование инструкций. Так, согласование инструкций теперь должно осуществляться территориальными органами Минприроды по месту выдачи заявителям разрешения на хранение и захоронение отходов производства.
Территориальные органы Минприроды представлены городскими (районными) инспекциями природных ресурсов и охраны окружающей среды, областными и Минским городским комитетами природных ресурсов и охраны окружающей среды*. Распределение компетенции между ними по выдаче разрешений на хранение и захоронение отходов производства установлено в п. 3 Положения о порядке выдачи и аннулирования разрешений на хранение и захоронение отходов производства, а также приостановления их действия, утвержденного постановлением № 1104 (рассматривается далее). Получается, что если заявителю нужно получать разрешение в областном комитете природных ресурсов и охраны окружающей среды (абзац третий п. 3 Положения-1), то и согласование инструкций должно производиться этим органом.
__________________________
* В г. Минске только один территориальный орган Минприроды – комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды. Именно он выдает разрешения и согласовывает инструкции заявителям, осуществляющим деятельность на территории г. Минска.
Ранее согласно п. 6 Правил № 28 инструкции подлежали согласованию кроме Минприроды еще в 3 органах: органах санитарного надзора, территориальных органах Министерства по чрезвычайным ситуациям, территориальных органах Министерства жилищно-коммунального хозяйства.
В Правилах № 28 порядок выбора органа согласования не устанавливался. Как правило, инструкции согласовывались в инспекциях природных ресурсов и охраны окружающей среды по месту осуществления деятельности заявителя или фактического образования отходов.
Из вышеизложенного следует, что теперь место осуществления деятельности заявителя и место получения разрешения, а значит, и согласования инструкции, могут не совпадать.
Установленное в п. 2 Положения-1 правило не дает однозначного ответа на все ситуации с заявителями. Например, не ясно, где необходимо согласовать инструкции, когда заявителю не нужно получать разрешение на захоронение и хранение отходов производства? Видимо, органы Минприроды, расположенные по месту осуществления деятельности заявителя, будут принимать решение о согласовании инструкций.
Где следует согласовывать инструкцию, когда заявителю необходимо получить 2 разрешения в разных территориальных органах Минприроды?
Как практически при согласовании органы Минприроды смогут проверить разработанную инструкцию, если заявитель осуществляет деятельность в одной области республики, а разрешение ему нужно получать в другой?
Наверное, стоит ожидать от Минприроды письма, разъясняющего эти моменты.
Срок действия инструкции исчисляется с даты, указанной в грифе согласования
Срок действия инструкции в Правилах № 28 – 5 лет. А с какого момента начинается исчисление 5-летнего срока действия инструкций, не ясно. Было только установлено (пп. 7–9 Правил № 28), что после согласования инструкции со всеми согласующими органами она подлежала утверждению заявителем посредством издания приказа.
В новом Положении-1 момент действия инструкции уточнен – 5 лет с даты, указанной в грифе согласования.
По истечении этого срока заявитель вправе направить инструкцию на повторное согласование, но не позднее чем за один месяц до истечения этого срока (п. 8 Положения-1).
Для согласования инструкции подаются заявление и один экземпляр текста инструкции.
Постановлением № 1104 внесены дополнения в постановление № 1379
Новым п. 371 перечня административных процедур, утвержденного постановлением № 1379, для согласования инструкций установлены перечень документов, срок их рассмотрения и др.
Так, для согласования инструкций заявители должны направить в органы Минприроды:
– заявление (фактически – сопроводительное письмо в орган согласования в виде заявления);
– текст инструкции в одном экземпляре.
Срок рассмотрения инструкций – 30 дней. Для заявителя эта процедура является бесплатной.
Согласно Правилам № 28 копия утвержденной инструкции передавалась в орган Минприроды, где она хранилась как контрольный экземпляр. Пока данный момент Положением не урегулирован (может быть, он будет урегулирован постановлением Минприроды о порядке разработки инструкций).
Напомним, что:
– инструкцией устанавливаются фактические требования к обращению с отходами производства (п. 1 ст. 18 Закона);
– инструкцией санкционируется временное хранение отходов производства (п. 2 ст. 25 Закона);
– наличие инструкции является основанием для освобождения от экологического налога за хранение отходов производства в случае накопления отходов производства, предназначенных для использования, обезвреживания, захоронения в объеме, необходимом для перевозки одной транспортной единицей.
Поэтому важно, чтобы все изменения в инструкции, производимые заявителями, подлежали обязательному согласованию с органами Минприроды.
Пунктом 5 Положения-1 предусматривается, что органы Минприроды вправе отказать заявителю в согласовании инструкции. Однако основания для отказа в этом документе не сформулированы. Можно предположить, что главным основанием для отказа в согласовании инструкции будет являться несоответствие содержания инструкции требованиям, установленным постановлением Минприроды (пока еще не принято). Другие причины для отказа в согласовании инструкции пока не сформулированы в действующих актах законодательства об обращении с отходами.
Вниманию читателей: согласно переходным положениям, установленным в п. 2 постановления № 1104, инструкции, согласованные и утвержденные до 5 августа 2010 г. (дата вступления в силу постановления № 1104), действительны до истечения срока их действия.
Видится, что у заявителей не будет препятствий в согласовании, если при наличии действующей инструкции, разработанной по старым правилам, ими будет разработана и согласована новая инструкция по новым правилам на новый срок действия.
II. УТВЕРЖДЕНЫ НОВЫЕ ПРАВИЛА ВЫДАЧИ И АННУЛИРОВАНИЯ РАЗРЕШЕНИЙ НА ХРАНЕНИЕ И ЗАХОРОНЕНИЕ ОТХОДОВ ПРОИЗВОДСТВА
Хранение и захоронение отходов допускаются только в санкционированных местах хранения отходов и санкционированных местах захоронения отходов, которые определяются в разрешениях на хранение* и захоронение отходов производства (далее – разрешения), выдаваемых органами Минприроды (ст. 25 Закона).
__________________________
* При временном хранении отходов производства санкционированные места хранения определяются в инструкциях по обращению с отходами производства.
Постановлением № 1104 в соответствии с частью третьей п. 2 ст. 25 Закона утверждено Положение о порядке выдачи и аннулирования разрешений на хранение и захоронение отходов производства, а также приостановления их действия (далее – Положение-2).
Вниманию читателей: в ближайшее время Минприроды в соответствии с постановлением № 1104 своим постановлением:
– утвердит формы разрешения и заявки на хранение и захоронение отходов производства, формы уведомлений о приостановлении действия и аннулирования разрешений;
– признает утратившим силу постановление Минприроды РБ от 16.04.2008 № 35, которым утверждена Инструкция о порядке выдачи и аннулирования разрешений на хранение и захоронение отходов производства, а также приостановления их действия (далее – Инструкция № 35).
Сравнение текстов Положения-2 и Инструкции № 35 показывает, что текст Инструкции № 35 лег в основу Положения-2. Большинство норм Положения-2 действовали ранее. Однако в результате переработки текста часть норм не вошла в Положение-2, хотя некоторые из них имеют принципиальное значение для собственников отходов (далее – заявителей), получающих разрешения.
1. В Положении-2 не установлены случаи, когда заявители могут не получать разрешение. Следовательно, все собственники отходов производства, вывозимых на захоронение, обязаны иметь разрешение.
Законом предусматривается, что санкционированные места захоронения отходов производства устанавливаются только в разрешениях на захоронение отходов производства. Однако в п. 4 Инструкции № 35 было сделано исключение: не требовалось получать разрешение на захоронение отходов производства собственникам коммунальных отходов производства, когда вывоз на захоронение таких отходов производится специализированными коммунальными предприятиями в соответствии с заключенными договорами. Данная льгота позволяла указанным собственникам отходов производства в упрощенном порядке вывозить отходы на захоронение.
Практическое применение этой льготы было неоднозначным. Ведь выданные разрешения "связаны" с установлением заявителям лимитов захоронения отходов производства и уплаты экологического налога за захоронение отходов производства. Поэтому у плательщиков экологического налога за захоронение отходов производства, которым не требовалось получать разрешение, возникали определенные проблемы. Чтобы решить их, им было проще получить разрешение. А подходила эта льгота только тем, кто не являлся плательщиком экологического налога (плательщики упрощенного налога, бюджетные организации).
Теперь согласно Положению-2 данной льготы нет.
Объективно рассматривая ситуацию с льготой, отметим, что для целей исполнения задач, поставленных Законом (уменьшение объемов образования отходов и предотвращение их вредного воздействия на окружающую среду и др.), льготирование в части выдачи разрешения нецелесообразно. Разрешительная система – общемировая практика в сфере обращения с отходами. Только она может быть или сложной, или простой для заявителя.
Учитывая новые требования Положения-2 в части получения разрешения, в п. 2 постановления № 1104 установлены переходные положения для собственников отходов производства, не получавших разрешение согласно Инструкции № 35. Указано, что юридические лица (индивидуальные предприниматели), осуществляющие обращение с отходами и не имеющие разрешения на захоронение отходов производства, обязаны получить такое разрешение в течение 2 месяцев после вступления в силу постановления № 1104.
Отметим, что неплательщики экологического налога за захоронение отходов производства (плательщики упрощенного налога, бюджетные организации) также обязаны получать разрешение.
2. В Положении-2 не установлено правило распределения обязанностей получения разрешений между арендатором и арендодателем.
В практической деятельности существуют ситуации, когда третье лицо организовывает вывоз отходов от многих собственников отходов. И в данном случае целесообразно, чтобы разрешение получали именно эти лица. Чаще всего такие ситуации возникают при аренде офисных (административных) помещений. Поэтому ранее в п. 6 Инструкции № 35 устанавливалось правило, согласно которому при аренде зданий и других объектов разрешение получало лицо, оказывающее услуги по сбору, хранению, вывозу на захоронение отходов, образующихся при эксплуатации зданий и других объектов. Данная норма освобождала арендаторов от обязанности получать разрешение.
В новом Положении-2 такое правило отсутствует. Это означает, что арендаторы, которые заключают договоры на организацию* вывоза отходов на захоронение с арендодателем или иной организацией, вправе только через договор аренды (иной договор) уполномочить арендодателя (иную организацию) на получение за них разрешения. Тогда арендодатель (иная организация) будет уполномоченным лицом на получение разрешения.
__________________________
* Включает в себя установку контейнеров, заключение договоров на перевозку и захоронение отходов, учет отходов и т.д.
Если арендаторы не смогут договориться о передаче права на получение разрешения, они обязаны получить разрешение самостоятельно.
Отметим, что существует еще один вариант решения "проблемы получения разрешения": если арендаторы в договоре аренды (ином договоре) укажут, что отходы, вывозимые на захоронение, передаются в собственность арендодателю (иной организации). Это означает, что новые собственники отходов (арендодатель, иная организация) уже в силу приобретения отходов в собственность самостоятельно обязаны получить разрешение.
Арендаторы, которые имеют договоры аренды, заключенные до принятия Положения-2, должны уточнить у арендодателя (иной организации) наличие разрешения, полученного на них**. Если разрешения нет (а оно должно быть), то в ближайшее время нужно или получить разрешение, или договориться об этом с арендодателем (иной организацией).
Напомним, что по гражданскому законодательству договор аренды должен соответствовать обязательным для сторон правилам, в т.ч. об обращении с отходами. Если после заключения и до прекращения действия договора принят акт законодательства, определяющий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора должны быть приведены в соответствие с законодательством, если иное не предусмотрено законодательством (ст. 392 Гражданского кодекса РБ).
__________________________
* В бланке разрешения должны быть указаны реквизиты собственников отходов, для которых получено разрешение.
3. В Положении-2 сформулирован исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешений.
Ранее основаниями для выдачи разрешения являлись (п. 16 Инструкции № 35):
– выполнение собственником отходов производства требований законодательства об отходах в части разделения отходов производства на виды;
– наличие заключений о степени опасности отходов производства и классе опасности опасных отходов производства.
Невыполнение этих требований было причиной для отказа в выдаче разрешения. Также органы Минприроды отказывали в выдаче разрешений, если подавались не все документы, предусмотренные постановлением № 1379, или сведения в них были недостоверные.
Во вновь принятом Положении-2 случаи отказа заявителю в выдаче разрешений сформулированы в п. 8. К ним относятся:
– невыполнение условий выдачи разрешений, установленных в пп. 5 и 6 Положения-2 (рассматриваются далее);
– представление заявителем документов и (или) сведений, не соответствующих требованиям законодательства, в т.ч. подложных, поддельных или недействительных документов;
– несоблюдение собственником отходов производства требований о разделении отходов по видам в соответствии с классификатором отходов, образующихся в Республике Беларусь.
Как видим, теперь не является основанием для отказа в выдаче разрешений отсутствие у собственника отходов заключений о степени опасности отходов производства и классе опасности опасных отходов производства, когда сведения о степени опасности отходов и классе опасности опасных отходов не указаны в классификаторе отходов, образующихся в Республике Беларусь.
4. Условия выдачи разрешений не изменились.
Условия выдачи разрешений на хранение отходов производства не изменились. В Положении-2 они указаны в п. 5 (в Инструкции № 35 содержались в п. 10).
Условий выдачи разрешений на захоронение отходов производства, определенных в п. 6 Положения, стало меньше (ранее они определялись п. 11 Инструкции № 35). Однако анализ положений законодательства показывает, что те условия, которые не включены в Положение-2, должны, безусловно, соблюдаться как заявителями, так и органами выдачи разрешений. Ведь не вызывает сомнений, что, если по законодательству отходы запрещены к захоронению (например, отходы, классифицированные как вторичные материальные ресурсы), нельзя выдавать разрешение на их захоронение. Также если объект захоронения отходов эксплуатируется с нарушением требований законодательства (например, не зарегистрирован в реестре объектов захоронения отходов, пользователю объекта приостановлено действие лицензии на захоронение отходов), то допускать на нем захоронение отходов в соответствии с разрешениями нельзя.
Остальная часть текста Положения-2 сходна с Инструкцией № 35.
Как и ранее, выдача разрешений производится территориальными органами Минприроды по месту нахождения объектов хранения отходов и объектов захоронения отходов. Распределение полномочий между областными комитетами и инспекциями природных ресурсов и охраны окружающей среды осталось такое же (п. 3 Положения-2 соответствует п. 5 Инструкции № 35).
Порядок получения разрешения, срок действия разрешения, случаи и порядок внесения изменений в выданное разрешение, порядок приостановления и аннулирования действия разрешения согласно Положению-2 не были подвержены изменению по сравнению с требованиями Инструкции № 35.
В завершение отметим, что согласно переходным положениям, установленным в п. 2 постановления № 1104, разрешения на захоронение и нахранение отходов производства, выданные до вступления в силу Положения-2, действительны до истечения срока их действия.
