Преодоление дефицита инфраструктуры и бюджетных средств
Жителям многих стран приходится сталкиваться с дефицитом инфраструктуры в виде перегруженных и плохо обслуживаемых дорог и рекреационных объектов, ухудшения состояния школ, больниц, систем водоснабжения и др. Этот дефицит оборачивается для общества сокращением рождаемости, увеличением числа несчастных случаев, проблемами со здоровьем, снижением продолжительности жизни.
Однако финансирование социальных проектов, необходимых для решения проблем быстро растущих экономик и стареющего населения, зачастую оказывается слишком обременительным для госбюджета ввиду того, что одних налоговых поступлений для решения инфраструктурных проблем явно недостаточно.
Выход из патовой ситуации был найден в ГЧП, которое открыло правительствам многих стран доступ к альтернативным частным источникам капитала.
Лучшее из "двух миров"
Международные эксперты подчеркивают, что ГЧП сочетает в себе лучшее из "двух миров": частный сектор и его ресурсы, управленческие навыки и технологии, а также государственный сектор с его регулирующей деятельностью и защитой общественных интересов.
При реализации совместных проектов ГЧП государственному и частному секторам предоставляется уникальная возможность распределить риски, обеспечивая взаимную дополнительную поддержку для того, чтобы гарантировать выгоды и преимущества от проекта для обеих сторон.
Альтернатива приватизации
ГЧП представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности. Это инструмент, который позволяет привлечь частный капитал для строительства государственной собственности. При этом изменения формы собственности не происходит: активы и контроль за ними остаются в собственности государства (в случае приватизации они переходят в частные руки).
Государство осуществляет непрерывный мониторинг хода реализации проекта.
Нередко активы, которые строятся или создаются в рамках ГЧП, передаются по завершении контракта в собственность государства.
Примером этого является строительство платной автомобильной дороги. Компания строит автодорогу, финансирует ее строительство, может эксплуатировать ее в течение, допустим, 20 лет, и по завершении этого периода считается, что дорожный сбор компенсирует инвестиции компании, покрывает эксплуатационные издержки и позволяет ей получить прибыль. После этого дорога передается правительству, которое может либо продолжить эксплуатировать ее в платном режиме собственными силами, либо превратить в бесплатную общественную дорогу.
ГЧП отличается также от системы государственных закупок, так как представляет собой нечто более долгосрочное, затратное и сложное с точки зрения финансовых механизмов. Тем не менее ГЧП связано с традиционной системой государственных и муниципальных закупок в том смысле, что поставщики в рамках ГЧП отбираются на основе регламентированных процедур проведения государственных закупок.
Признаки ГЧП
Признаками ГЧП являются:
– большая продолжительность сотрудничества;
– финансирование частным сектором в отдельных случаях и иногда достаточно существенное дополнительное финансирование со стороны государственных (муниципальных) фондов;
– значимость оператора, который участвует на всех этапах реализации проекта: проектирования, завершения, реализации и финансирования;
– распределение рисков между партнерами – государственным и частным секторами; как правило, ответственность за риски (за все или за большую их часть) берет на себя частный сектор – оператор.
Требования к проекту
Решающим при выборе проекта являются оправданность использования механизмов ГЧП и возможность достичь при его реализации высоких результатов.
Таким образом:
– в проекте должны сочетаться социальная и экономическая потребности, а его обеспечение поддерживаться большинством политических мнений;
– необходимо использовать уже известные и проверенные технологии для поиска на рынке и привлечения в проект ГЧП потенциальных партнеров;
– стоимость проекта должна быть прозрачной и приемлемой для спонсирующего министерства или агентства (и (или) поддерживаться посредством гарантий министерства финансов). Проект должен быть значительным, чтобы заинтересовать международных инвесторов и компании, заинтересованные в получении концессий;
– стоимость проекта должна быть не просто приемлемой: ответственный орган власти должен быть кредитоспособным (или должен действовать гибкий механизм кредитования).
Высокой результативностью отличались проекты ГЧП на следующих объектах:
– Великобритания: школы, госпитали, тюрьмы, оборонные объекты и дороги;
– Канада: энергетика, транспорт, защита окружающей среды, водные ресурсы; канализация, рекреационные объекты, информационные технологии, здравоохранение, образование;
– Греция: транспортные проекты (аэропорт и дороги);
– Ирландия: дороги и городские транспортные системы;
– Австралия: транспорт и системы жизнеобеспечения городов;
– Нидерланды: общественное жилье и системы жизнеобеспечения городов;
– Испания: платные дороги и системы жизнеобеспечения городов;
– США: проекты, объединяющие природоохранную деятельность, коммерческие интересы и жизнеобеспечение сельских населенных пунктов.
С чего начать?
Развитие ГЧП нередко начинается с реализации проектов по восстановлению и ремонту транспортных систем. Правительство может позволить частному сектору извлекать прибыль из недоиспользованных площадок на железнодорожных станциях за счет строительства магазинов, офисов, центров отдыха. При этом частный сектор берет на себя ответственность по восстановлению объекта и по дальнейшей его эксплуатации. Такие методы применялись в преобразовании малых городов в Испании и США, при модернизации и реконструкции устаревших железнодорожных станций с дальнейшей их ориентацией на транзитные перевозки.
Модели соглашений
Существует целый спектр моделей соглашений ГЧП, использование которого позволяет распределять риски в зависимости от специфики проекта.
Модели соглашений ГЧП, используемые на практике
Успешные проекты
Израиль. Проект автомагистрали № 6
Строительство и оборудование современной электронной системой оплаты проезда участка трансизраильской автомагистрали осуществлено частной компанией Дерек Эретц Групп (Derech Eretz Group).
Дерек Эретц Групп заключила договор с государством на строительство и полное управление центральным участком дороги протяженностью 86 км.
Частный сектор в этом проекте также был представлен несколькими субподрядчиками проекта, в т.ч. обеспечивающими оснащение электронных пропускных систем и управление ими.
В проекте были заняты 1 700 производственных и около 10 000 вспомогательных рабочих.
Договор, опирающийся на модель BOT (строительство – эксплуатация – передача), был заключен в октябре 1999 г. и предполагал 90 % заемных и 10 % собственных средств.
Строительство автомагистрали было завершено менее чем за 5 лет.
Общая стоимость проекта составила 1,3 млрд. долл. США.
В результате соблюдения разнообразных требований и 10-летнего периода ограничений, накладываемых на дивиденды, собственный капитал компаний, участвующих в проекте, был полностью возвращен. Кроме того, участники проекта приняли на себя обязательства по поддержке компании Дерек Эретц в рамках концессионного соглашения.
В марте 2006 г. доходы компании Дерек Эретц составили 89 млн. новых израильских шекелей, число зарегистрированных пользователей платной автомагистрали составило 500 000, число индивидуальных пользователей услугами автомагистрали достигло 1,36 млн. человек, число пользователей рейсовых маршрутов увеличилось до 21 млн. человек.
Таджикистан. Проект строительства электростанции на Памире
Частная электростанция на Памире была построена для бесперебойного энергоснабжения бедных удаленных населенных пунктов Восточного Таджикистана в рамках реализации национальной стратегии сокращения бедности.
По концессионному договору государство оставалось основным собственником всех материальных активов. Частная электростанция выступает ответственным производителем всей электроэнергии в регионе, несет ответственность за ее передачу и распределение и действует через специальную частную компанию. Общая стоимость проекта составила 26 млн. долл., в т.ч. 2 млн. долл. процентных расходов по кредиту в период строительства.
Источники финансирования распределились следующим образом: 45 % частных активов и 55 % заемных средств, предоставленных Международной финансовой корпорацией (IFC) и Международной ассоциацией развития (IDA). IFC обеспечила 3,5 млн. долл. частных активов, остальные 8,2 млн. долл. были предоставлены Фондом экономического развития Ага Хана (Aga Khan Fund for Economic Development, AKFED) – частным партнером, получившим контроль над управлением.
Правительство Таджикистана приняло на себя дополнительные расходы по социальной поддержке населения. Кроме того, к решению данной задачи подключились IDA и правительство Швейцарии.
Проект электростанции на Памире оказался успешным благодоря тому, что оценка всех возможных рисков, связанных с проектом, была осуществлена до начала его реализации. IFC и IDA обеспечили не только необходимые средства, но также подготовили соответствующую регуляторную и правовую базу для реализации проекта. Правительство Таджикистана согласилось разделить некоторые риски, связанные с проектом, а Правительство Швейцарии и Всемирный Банк обеспечили недостающие средства для покрытия рисков, связанных с реализацией плана социальной защиты населения.
Этот пример демонстрирует, что даже в стране с относительно высокой степенью риска развитие инфраструктуры за счет частного сектора является предпочтительным ввиду ориентации частного провайдера на коммерческую выгоду и его ответственности за предоставление услуг и их качество.
Франция. Проект клинического центра "Сюд Франсильен"
Конкурс на реализацию проекта клинического центра "Сюд Франсильен" был выигран специальной компанией, созданной Eiffage – одной из самых крупных строительно-концессионных групп Франции. У компании уже был опыт участия в реализации первого крупного проекта ГЧП во Франции – строительства тюремного комплекса.
В то время как работа по заключению первого контракта продолжалась 4 месяца, заключение контракта по строительству клинического центра "Сюд Франсильен" заняло всего 6 недель.
Общая стоимость данного контракта составила 315 млн. евро. Проект рассчитан на 30 лет от даты начала коммерческого использования объекта с учетом периода строительства, рассчитанного на 4 года. После завершения проекта площадь клинического центра "Сюд Франсильен" составит приблизительно 110 тыс. м2, что эквивалентно площади 15 футбольных полей.
Компания Eiffage дала кредиторам и другим партнерам гарантии покрытия всех возможных в процессе строительства рисков, что позволило установить наиболее выгодные процентные ставки по кредитованию на этапе строительства. Подобная практика также устроила государственный сектор, поскольку Правительство Франции было заинтересовано в передаче максимально возможного объема рисков частному сектору именно на данном этапе реализации проекта.
Проект клинического центра "Сюд Франсильен" может служить примером эффективной практики перераспределения рисков, при которой частный сектор принимает на себя максимальные объемы рисков, связанных с реализацией проекта, а также все риски, связанные с этапом строительства. Более того, результативность, с которой был заключен контракт, демонстрирует, насколько ГЧП может способствовать реализации социальных проектов в максимально короткие сроки.
Подготовила Ирина Найдович, редактор "ГБ"
Редакция журнала "Главный Бухгалтер" благодарит ЕЭК ООН за предоставленную возможность использования материалов Практического руководства по вопросам эффективного управления в сфере ГЧП.
