Сергей Шавров, доцент Белорусского государственного университета, канд. техн. наук, Генеральный директор Национального кадастрового агентства (1998–2009), член бюро рабочей группы по земельному администрированию Европейской Экономической комиссии ООН (2008–2012)Двигатель создания Е-правительства – экономика. Е-правительство – это инновационная структура взаимодействия государства с гражданами и бизнесом на основе информационно-коммуникационных технологий (далее – ИКТ). Переход к электронному общению государства с гражданами и бизнесом позволяет выполнять административные процедуры проще, быстрее (скорость исполнения административных процедур может возрасти в 1 000 и более раз) и дешевле.
Административная процедура – действия уполномоченного органа на основании заявления заинтересованного лица. Завершается административная процедура установлением прав, в т.ч. имущественных, выдачей различного рода документов, предоставлением денежных средств, имущества, услуг за счет средств государственных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, из имущества, находящегося в госсобственности.
Поскольку административные процедуры – часть бизнес-процессов, исполняемых гражданами и бизнесом, Е-правительство несет им экономию или прибавочную стоимость. Прибавочная стоимость увеличивает налоговую базу, а вместе с ней и доход госбюджета. Вот почему Е-правительство выгодно как государству в целом, так и каждому гражданину и юридическому лицу.
Еще одним важным аргументом в пользу Е-правительства является высокая прозрачность взаимоотношений, что позволяет рассматривать его как сильнейший антикоррупционный инструмент.
Трудности и заблуждения. Решить задачу создания Е-правительства не так просто, потому что она многогранна: необходимо провести административную реформу, поскольку регламенты исполнения административных процедур в бумажном и электронном исполнении во многом отличаются; осуществить правовую реформу, так как существующее законодательство не ориентировано на деловые процессы Е-правительства. В обеспечение Е-правительства следует создать ИКТ, позволяющие совместно использовать множество ранее созданных государственных баз данных, надежно идентифицировать заявителей, точно понимать их желания, избежать услуг ненадлежащего качества и т.п. И, самое главное, – человеческий фактор. Он обусловлен тем, что население не обладает навыками общения с Е-правительством, а определенная его часть и не желает иметь эти навыки.
Инфраструктура Е-правительства создается всеми странами Европейского региона впервые. Как в любом инновационном процессе, здесь имеются определенные риски, ошибки, и заблуждения (например, что Е-правительство создается для обеспечения работы государственного аппарата; что это задача и ответственность назначенных IT-специалистов, а не экономистов или бизнеса). Неясна система оценки качества Е-правительства.
В грузинской модели все эти вопросы были успешно решены изначально.
Мировое признание. Успехи Грузии в построении Е-правительства и в противодействии коррупции получили официальное признание множества авторитетных организаций мира. Согласно оценке Всемирного банка (Doing Business-2012) Грузия занимает по ряду услуг государства ведущие места в мире, в т.ч. по разделу "Регистрация собственности", которая повсеместно считается движущей силой развития Е-правительства и инфраструктуры пространственных данных, – 1-е место; по разделу "Разрешения на строительство" – 4-е; "Начало бизнеса" – 7-е; "Защита инвесторов" – 17-е.
По оценке ООН в 2012 г., государственная служба Грузии заняла 2-е место в мире в категории "Предотвращение и борьба с коррупцией в государственной службе". Достижения Грузии в построении Е-правительства отмечены и другими организациями: Европейским банком реконструкции и развития, Центром антикоррупционных исследований и инициатив "Transparency International", Европейским парламентом.
Взаимоотношения государства с гражданами и бизнесом через информационных посредников. Наиболее интересным элементом административной реформы Грузии явилось создание в конце прошлого десятилетия института авторизованных лиц, обладающих функциями информационных посредников во взаимоотношениях граждан, частных юридических лиц с государством. Фактически население было избавлено от необходимости вникать в устройство государства и полномочия госорганов. Достаточно было знать местонахождение информационных посредников.
Основная часть информационных посредников размещается в так называемых Домах Юстиции, или домах государственных услуг. Согласно Википедии, Дом Юстиции – государственное учреждение Грузии, где в одном здании сконцентрировано множество государственных услуг. Сегодня здесь более 300 услуг оказываются 10 государственными организациями: Минэкономики, Минюстом, Минфином, Минобороны и др., а также мэриями.
В городах страны построено 11 Домов Юстиции с оригинальной архитектурой, 8 находятся в стадии строительства. Работающие здесь специалисты обладают знаниями в области административных процедур. В их функции входит:
– выслушать граждан и оказать им консультативную помощь;
– заполнить электронные заявления и превратить прилагаемые документы в цифровую форму;
– направить документы в электронной форме в цифровые архивы ассоциированных с Домами Юстиции ведомств посредством веб-порталов;
– при необходимости осуществить электронные платежи;
– выдать гражданам результаты административных процедур, выполненных государственными органами.
Авторизованные лица участвуют в административных процедурах для всех ведомств. Фактически Дома Юстиции являются вневедомственными и внетерриториальными "передними окнами" Е-правительства.
Специализированные Дома Юстиции не являются монопольными информационными посредниками. Кроме них ту же или часть тех же функций выполняют 16 авторизованных банков, 120 риэлтерских компаний, 99 нотариусов, 150 землеустроительных компаний, адвокаты, девелоперские и строительные, оценочные и страховые компании, информационные компании и даже неправительственные организации. Всего в июле 2013 г. в Грузии функционировали 352 такие единицы.
В планы развития инфраструктуры информационных посредников входят даже кафе и рестораны. Так, в пилотном проекте 27 разных сервисов государственных органов доступны в двух кафе. Одно из них напоминает McDrive кафе "Макдональдс". Зачастую эти информационные посредники не берут с заявителей дополнительную плату, так как заинтересованы не в продаже административной услуги, а в привлекательности своих бизнеспроцессов с участием Е-правительства ипривлечении большего числа клиентов.
Указанный способ взаимоотношений по принципу "одно окно" существенно противодействует коррупции и снижает административные барьеры. Заявители и исполнители административных процедур отделены друг от друга. Их отношения находятся под контролем программных роботов. От граждан и юридических лиц в госорганы поступают сразу электронные документы. При этом граждане не должны осваивать ИКТ и иметь ключи электронной цифровой подписи.
Интересно, что опыт Грузии в этой части воспринят Россией. Здесь стратегией стало создание так называемых многофункциональных центров обслуживания населения (МФЦ), аналогов Домов Юстиции. В июле 2013 г. их уже создано около 100. Каждый МФЦ оказывает около 100 государственных услуг. Власти Москвы планируют иметь необходимое количество МФЦ до 2014 г.
Цифровая подпись. Граждане Грузии и бизнес могут сами, без информационных посредников, обратиться к Е-правительству через портал www.my.gov.ge. Е-правительство идентифицирует заявителей по идентификационным картам, подключенным к USB-портам ЭВМ.
ID-карта имеет вид банковской карточки с текстом, специфичным для паспорта, и бесконтактный чип с двумя личными ключами: один – для идентификации гражданина при обращении к Е-правительству, второй – для электронной цифровой подписи.
ID-карты граждан Грузии выдаются с 2011 г., и их уже начали признавать за рубежом, в частности в Турции. В мае 2013 г. почти 0,7 млн. из 4,5 млн. граждан страны стали их обладателями.
Исполнители административных процедур – роботы. Это также стало частью административной реформы. В Е-правительстве часть административных процедур доверено выполнять роботам (программам) по электронным заявлениям авторизованных лиц. Например, административная процедура государственной регистрации ипотеки осуществляется программой в реальном масштабе времени (мгновенно) по е-заявлениям в Интернете от уполномоченных служащих частных банков. К заявлению прилагается договор ипотеки в электронной форме с подписями сторон сделки, отсканированный этим же служащим. Документ в электронной форме при этом поступает в цифровой архив Национального агентства государственных регистров.
Административная процедура государственной регистрации сделки и перехода права на недвижимое имущество также осуществляется по е-заявлению частного нотариуса к порталу Национального агентства государственных регистров. К заявлению прилагается сделка в электронной форме. Фактически труд лиц, выполняющих административные процедуры в государственных органах и организациях, заменен "трудом" робота по заявлениям авторизованных лиц частных организаций. Робот при этом проверяет отсутствие противоречий между представленным е-заявлением и информацией, хранящейся во всех базах данных Е-правительства.
Этот опыт тоже находит применение в Российской Федерации. Так, планом развития Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), утвержденным Правительством РФ, предусматривается создание "регистрационного автомата", представляющего собой экспертную систему принятия решений с минимальным участием сотрудников.
Реформа государственных архивов. Цель реформы – полное исключение бумажных документов из обращения. Для этого недалеко от г. Тбилиси построен специализированный Национальный центр хранения и сканирования документов. Со всей страны в него свозятся бумажные документы архивного хранения. Здесь они непрерывно сканируются на 60 рабочих местах.
Производительность каждого рабочего места – 1 000 листов в час. Далее бумажные документы остаются на постоянном хранении в центре, а документы в электронной форме пересылаются в ассоциированные с центром архивы по месту происхождения бумажных документов. Таким образом, все документы в стране превращаются в цифровые: новые – через информационных посредников, старые – через центр сканирования.
Совместное использование государственных баз данных. Е-правительство создается, когда в государстве уже существует множество ранее созданных баз данных. Они должны иметь высокое качество и совместно использоваться в административных процедурах. Для этого в структуре Минюста Грузии создана специализированная организация "Агентство обмена данными". Агентство обеспечивает не только интеграцию всех государственных баз данных и следит за качеством (целостностью) информации в них, но и производит запись одних и тех же сведений в базы данных один-единственный раз (в частности, адресов, идентификационных сведений граждан и юридических лиц и др.). Соответственно при изменении, например, адреса или фамилии это становится известным всем информационным ресурсам государства и пользователям Е-правительства. На портале www.e-government.ge Агентство ведет реестр электронных услуг государства и обеспечивает доступ к ним.
Антикоррупционные решения. Большой список данных Е-правительства объявлен публичным. Например, публичной является кадастровая карта Грузии, информация о недвижимом имуществе, принадлежащем конкретному лицу. Публичные кадастровые карты отдельных административно-территориальных единиц содержат сведения о выданных разрешениях на строительство. Мэрия Тбилиси предоставляет при этом трехмерные проекты строительства.
Оценка Е-правительства. Работа по созданию Е-правительства оценивается не по количеству выполненных проектов ИКТ, а путем опроса граждан о степени удовлетворенности услугами Е-правительства. В 2012 г. 92 % опрошенных дали положительную оценку.
Интересен опыт Грузии и последовательностью реформ: сначала Дома Юстиции с информационными посредниками, потом – ID-карты; сначала документы в электронной форме, потом – электронные документы с электронной цифровой подписью.
Принцип простоты полностью оправдался. За весь период не возникло ни одного юридического факта оспаривания документов в электронной форме (без электронной цифровой подписи), представленных информационными посредниками из Домов Юстиции или от частных компаний.
Почему Грузия достигла таких успехов в построении Е-правительства? Представляется, что это произошло благодаря правильно выбранным приоритетам:
1. Прежде всего, это политические решения о направленности Е-правительства на граждан, антикоррупционность и прозрачность, глубокое государственно-частное партнерство, оценку качества Е-правительства самими гражданами и бизнесом. Риски человеческого фактора были сведены к минимуму через комфортность получения е-услуг от информационных посредников.
2. Следующим по значимости приоритетом стала административная реформа: упрощение административных процессов путем их реинжиниринга, создание специальной инфраструктуры (Дома Юстиции, центр сканирования документов с ассоциированными цифровыми архивами, институт информационных посредников) и др. Административная реформа поддержана соответствующей реформой законодательства. Сила реформы – в простоте. Сначала – упрощение, потом – автоматизация.
3. ИКТ имели лишь третий приоритет. Оказалось, что проблема создания Е-правительства лежит главным образом в сфере экономики и административного устройства, а не в сфере ИКТ. Возможно, поэтому в настоящее время в Грузии намечается передача вопросов координации построения Е-правительства в компетенцию Минэкономики.
***
В заключение приведем сведения о доступной скорости выполнения некоторых административных процедур в Е-правительстве Грузии: регистрация юридических лиц – менее 1 рабочего дня; регистрация права на объект недвижимости – до 1 ч; регистрация договора ипотеки – 20 мин; получение разрешения на строительство – 5 дней; регистрация брака возможна круглосуточно во все дни недели. Сообщения о принятии решений, уведомлении владельца собственности о совершении административных процедур рассылаются SMS.
