В акт проверки не должны включаться не подтвержденные документально факты
Любая проверка должна закончиться установлением проверяющими всех фактических обстоятельств, существенных для выведения ее результатов. В частности, если в ходе проверки выявлены нарушения законодательства, проверяющие обязаны выяснить все обстоятельства, существенные для принятия по результатам проверки законного и обоснованного решения и (или) требования (предписания) об устранении нарушений. Этот принцип закреплен в п. 37 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом Президента РБ от 16.10.2009 № 510 (далее – Положение и Указ № 510 соответственно). Кроме того, в акте проверки должны быть соблюдены ясность и точность изложения выявленных фактов. Не допускается включение в него различного рода не подтвержденных документально фактов и данных о деятельности проверяемого субъекта.
Напомним, что в акте проверки (с учетом особенностей проведения отдельных видов проверок) должны быть (по каждому вопросу, подлежащему проверке):
– описаны факты выявленных нарушений, место и время их совершения;
– указаны акты законодательства, требования которых нарушены, и (или) предусмотренная законодательными актами ответственность за такие нарушения;
– определены размер причиненного вреда (при его наличии) и другие последствия выявленных нарушений, установлены лица, действия (бездействие) которых повлекли нарушения законодательства;
– выяснены иные сведения, необходимые для рассмотрения материалов о совершенном правонарушении и принятия решения по акту проверки и (или) вынесения требования (предписания) об устранении нарушений.
Проверяющий несет ответственность за достоверность фактов и сведений о выявленных нарушениях, а также установленных сумм вреда, указанных в акте проверки.
Привлечение экспертов и специалистов
Вопросы привлечения экспертов и специалистов любыми контролирующими и надзорными органами (далее – контролирующие органы) детально урегулированы в Положении. Есть соответствующие нормы и в Процессуально-исполнительном кодексе РБ об административных правонарушениях. Но они могут применяться лишь в рамках административного процесса (например, после составления протокола об административном правонарушении). Он же, как правило, начинается, когда проверка уже завершена и проверяющими уже составлен акт проверки.
Прежде всего рассмотрим, что общего и в чем разница между экспертом и специалистом.
Общие моменты
И первого, и второго привлекают контролирующие органы, если для разрешения возникающих в ходе проверки вопросов требуются специальные знания в науке, технике, искусстве, ремесле и иных сферах деятельности.
Как эксперт, так и специалист не должны быть заинтересованы в результатах проверки. В случае такой заинтересованности представители проверяемой организации могут заявить им отвод. Отвод может быть заявлен и в случае, если, по мнению представителей организации, эксперт или специалист не обладают необходимыми знаниями для проведения экспертизы или оказания контролирующему органу содействия.
Отличия
Отличительной особенностью работы эксперта является то, что он проводит по поручению контролирующего органа исследование представленных ему материалов и сведений и на его основе делает в письменном заключении выводы об обстоятельствах, значимых для выведения результатов проверки.
В частности, проверяющие вправе поставить перед экспертом следующие задачи:
– установление подлинности первичных учетных документов, регистров учета, а также отношение должностных лиц проверяемой организации к их оформлению (заполнению регистров);
– определение количественных показателей использования материальных ценностей и трудовых ресурсов в процессе производства (материалоемкость, трудоемкость, производительность труда и т.д.);
– определение количественных показателей и материально-вещественных признаков движения товаров (наименование, количество, качество, ассортимент, страна происхождения и т.д.);
– установление уровня цен (тарифов) на товары (работы, услуги) на соответствующих товарных рынках;
– установление соответствия товаров требованиям технических нормативных правовых актов;
– проведение контрольного обмера объемов выполненных работ, взвешивания и обмера сырья, материалов, полуфабрикатов и готовых изделий;
– установление фактического расхода сырья и материалов, правильности списания на производство сырья и материалов, а также установления норм их расходов.
Например, в целях проверки правильности определения размера материальных затрат, учитываемых при налогообложении прибыли, в случае отсутствия в организации учета материальных затрат на выпускаемую продукцию либо установления фактов, свидетельствующих о завышении учетных данных о расходовании сырья, материалов проверяющий вправе провести контрольный запуск сырья и материалов в производство для установления фактического их расхода на изготовление конкретных видов продукции (в расчете на единицу продукции). Для участия в проведении контрольного запуска сырья и материалов в производство приглашают эксперта. После получения готовой продукции эксперт дает письменное заключение о фактическом расходе сырья и материалов на изготовление одной единицы продукции. На основании заключения проверяющий делает выводы о правильности списания сырья и материалов на затраты, связанные с производством продукции.
Исследование проводит эксперт обособленно от проверяющих (как правило, в экспертном учреждении в специально созданных для этого условиях).
Специалист же исследования не проводит, а только оказывает проверяющим содействие (советами, пояснениями, собственными действиями) в осуществлении тех или иных контрольных мероприятий (например, дает необходимые пояснения в ходе осмотра территорий и помещений, содействует доступу к информации, содержащейся в электронно-вычислительной технике, разъясняет вопросы технологии того или иного производства, организации работы в той или иной сфере деятельности и т.п.). Специалист всегда работает вместе с проверяющими.
Проведение экспертизы
Назначение и проведение экспертизы осуществляются в несколько стадий.
1. Руководитель контролирующего органа, проводящего проверку, или его заместитель принимают решение о назначении экспертизы.
В решении указываются основания для назначения экспертизы, фамилия эксперта и (или) наименование экспертного учреждения, где должна быть проведена экспертиза, вопросы, поставленные перед экспертом, и материалы, предоставляемые в распоряжение эксперта. Вопросы, поставленные перед экспертом, и его заключение не могут выходить за пределы специальных знаний эксперта.
2. Представители проверяемой организации знакомятся с решением.
При этом им разъясняется, что они имеют право:
– заявить отвод эксперту (см. выше);
– просить о назначении эксперта из числа указанных ими лиц;
– представить дополнительные вопросы для получения по ним заключения эксперта;
– присутствовать с разрешения должностного лица контролирующего органа при производстве экспертизы и давать объяснения эксперту;
– знакомиться с заключением эксперта.
О разъяснении этих прав в решении о назначении экспертизы должна быть сделана соответствующая запись.
3. Заявленные представителями организации ходатайства о назначении эксперта из числа указанных ими лиц, а также о постановке дополнительных вопросов для получения по ним заключения эксперта удовлетворяет или мотивированно отклоняет руководитель контролирующего органа. В случае удовлетворения ходатайств в решение вносят соответствующие изменения и дополнения.
Право обжаловать отказ в удовлетворении таких ходатайств в Положении прямо не предусмотрено. Однако о несогласии с ним может быть заявлено в жалобе на вынесенное по итогам проверки решение по акту проверки или требование (предписание) об устранении нарушений с указанием на то, что такой отказ повлек невозможность установления всех обстоятельств, значимых для вынесения законных и обоснованных решения, требования (предписания).
4. Контролирующий орган заключает с экспертом договор (договор не обязателен, если в качестве эксперта привлекают работника другого контролирующего органа).
5. В распоряжение эксперта передают материалы проверки, необходимые для проведения экспертизы.
Эксперт вправе знакомиться и с иными материалами проверки, относящимися к предмету экспертизы, а также может заявлять ходатайства о представлении ему дополнительных материалов. Если представленные ему материалы являются недостаточными для дачи заключения по поставленным вопросам, он вправе отказаться от дачи заключения.
6. Заключение эксперт дает в письменной форме.
В заключении он указывает, какие исследования были им проведены, какие выводы сделаны в результате этих исследований, а также дает обоснованные ответы на поставленные вопросы. Если эксперт при производстве экспертизы установит обстоятельства, имеющие значение для проверки, по поводу которых ему не были поставлены вопросы, он вправе включить выводы об этих обстоятельствах в свое заключение.
7. Заключение эксперта или его сообщение о невозможности дать заключение предъявляются представителям организации, которые вправе дать свои объяснения и заявить возражения, а также просить о постановке дополнительных вопросов эксперту и о назначении дополнительной или повторной экспертизы.
Важно! Дополнительную экспертизу назначают в случае недостаточной ясности или полноты заключения, а также в случае возникновения новых вопросов в отношении ранее исследованных обстоятельств. Такую экспертизу может проводить тот же самый или другой эксперт.
Повторная же экспертиза проводится в случае необоснованности заключения эксперта или сомнений в его правильности. Ее всегда поручают другому эксперту (экспертам).
Оплата стоимости выполненных работ (оказанных услуг), связанных с проведением экспертиз, привлечением экспертов, специалистов, осуществляется:
– проверяемым субъектом – если на день окончания срока исполнения обязательства по оплате установлены нарушения по вопросам, по которым назначалась экспертиза, привлекался эксперт, специалист;
– за счет средств соответствующих бюджетов, предусмотренных на содержание контролирующего органа, – если такие нарушения на день окончания срока исполнения обязательства по оплате не установлены.
Если же такие нарушения выявляют после установленного срока исполнения обязательства по оплате стоимости выполненных работ (оказанных услуг), возмещение стоимости производства экспертиз, затрат, связанных с привлечением экспертов, специалистов, осуществляет проверяемый субъект в 10-дневный срок со дня надлежащего уведомления его контролирующим органом. При неоплате (несвоевременной оплате) проверяемым субъектом понесенных контролирующим органом затрат (расходов) они подлежат взысканию в соответствии с законодательством. Данные нормы определены п. 5 Положения об определении случаев и порядка возмещения (оплаты) затрат, связанных с проведением исследований, испытаний, технических освидетельствований, экспертиз, привлечением экспертов, специалистов, отбором проб и образцов, а также размеров сумм, подлежащих выплате эксперту, специалисту, утвержденного постановлением Совета Министров РБ от 09.04.2010 № 551.
Привлечение работников иных контролирующих органов
От привлечения экспертов и специалистов следует отличать ситуацию, когда орган КГК или орган прокуратуры привлекает к участию в проводимой ими проверке представителей иных контролирующих органов. Причем такую проверку не считают совместной проверкой, поскольку:
– представители другого контролирующего органа самостоятельного предписания на проверку не имеют, а указываются в предписании органа КГК или органа прокуратуры;
– отдельный акт (справка) проверки указанные представители не составляют.
В то же время в части компетенции своего контролирующего органа и вопросов проверки, указанных в предписании, выданном органом КГК или прокуратуры, названные лица проводят все контрольные мероприятия, которые им поручают проверяющие из указанных органов, и обладают всеми правами проверяющих (а не экспертов и специалистов). Выявленные ими факты нарушений законодательства включаются в акт, составляемый органом КГК или прокуратуры, и по ним органы выносят решение по акту проверки или требование (предписание) об устранении нарушений. Отдельных документов по итогам проверки контролирующий орган, представители которого привлекались к проверке, не составляет. Порядок такого привлечения органами КГК представителей иных контролирующих органов к проверкам определен приказом КГК РБ от 22.02.2010 № 15.
Важно! Иным контролирующим органам (кроме органов КГК и прокуратуры) подобное привлечение не разрешено. Они могут проводить с представителями других контролирующих органов только совместные проверки (т.е. у представителей каждого органа должно быть свое, отдельное предписание).
Встречные проверки
Такие проверки проводятся в целях установления (подтверждения) достоверности и законности совершения финансово-хозяйственных операций между проверяемой организаций и ее контрагентами или с третьими лицами, имеющими отношение к проверяемым финансово-хозяйственным операциям. Такая проверка является для организации, в которой идет основная проверка, одним из методов ее проведения. Для субъекта же, к которому выходят со встречной проверкой, – это отдельная внеплановая проверка.
Для встречной проверки не нужно отдельного предписания, так как она может быть проведена на основании предписания на основную проверку.
Контролирующий орган не во всех случаях вправе назначить встречную проверку. Такая проверка не допускается, если на момент совершения отдельно взятой финансовой операции сумма этой операции (сумма денежной оценки хозяйственной операции), осуществлявшейся с субъектами хозяйствования:
– юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями РБ, – не превышает 250 базовых величин;
– иностранными организациями и индивидуальными предпринимателями, – 500 БВ.
Важно! Данные ограничения не действуют в случаях осуществления финансово-хозяйственных операций с использованием (расходованием) бюджетных средств, средств государственных целевых бюджетных и внебюджетных фондов, государственного имущества, мер государственной поддержки,установления фактов оформления финансово-хозяйственных операций документами, содержащими недостоверные сведения и (или) оформленными с нарушениями требований законодательства, а также если встречная проверка назначается в рамках возбужденного уголовного дела или по поручению руководителя (его заместителя) органа уголовного преследования или суда по находящимся в их производстве делам (материалам) (п. 25 Положения).
Помимо проведения встречных проверок проверяющие вправе прибегнуть к простому истребованию у контрагентов проверяемой организации копий документов или иной информации по операциям и расчетам, проводимым с проверяемой организацией или с третьими лицами, имеющими отношение к проверяемым финансово-хозяйственным операциям. Такое истребование осуществляют посредством направления контрагенту письменного запроса (абз. 5 п. 4 Положения).
Запрос мнения другого компетентного органа
Контролирующий орган вправе запрашивать необходимые для проверки документы и (или) сведения от других организаций. Нередко такие запросы обусловлены необходимостью разъяснения законодательства в той или иной сфере деятельности (налогообложения, торговли, строительства, здравоохранения, стандартизации и сертификации и др.).
Но и сама проверяемая организация не должна пассивно дожидаться решения своей участи. Грамотно сформулированный запрос в компетентный орган с изложением убедительных аргументов может позволить организации получить именно тот ответ, в котором она заинтересована и который можно будет использовать при обосновании своих возражений по акту проверки или при составлении жалобы на вынесенное решение по акту проверки, требование (предписание) об устранении нарушений. В связи с этим нужно помнить, что Перечень государственных органов, иных организаций, ответственных за рассмотрение обращений по существу в отдельных сферах жизнедеятельности населения, утвержден Указом Президента РБ от 15.10.2007 № 498 "О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц" (далее – Указ № 498). Исходя из названия перечня он адресован гражданам, однако он вполне может быть использован и для решения вопроса об адресате обращений организаций, которых интересуют ответы на вопросы в сферах экономики, финансов, налогообложения, оплаты труда, строительства, торговли и бытового обслуживания, распоряжения государственным имуществом, землепользования и т.д.
Справочно: обращения организаций, направляемые в государственные органы, должны содержать:
– наименование и (или) адрес государственного органа, иной организации, в которую направляется обращение;
– полное наименование юридического лица и его место нахождения;
– изложение сути обращения;
– фамилию, собственное имя, отчество (если таковое имеется) руководителя или лица, уполномоченного в установленном порядке подписывать обращения;
– личную подпись руководителя или лица, уполномоченного в установленном порядке подписывать обращения, заверенную печатью юридического лица;
– если ранее направлялся запрос в нижестоящий орган, – информацию о результатах предыдущего рассмотрения обращения с приложением (при наличии) подтверждающих эту информацию документов (пп. 3, 7 ст. 15 Закона РБ "Об обращениях граждан и юридических лиц").
Важный момент: обращения юридических лиц первоначально рассматриваются "на местах", т.е. в местных исполнительных и распорядительных органах, подчиненных им организациях, территориальных подразделениях (органах) и организациях, подчиненных или входящих в состав (систему) республиканских органов государственного управления и государственных организаций, подчиненных Правительству (в частности, концернов), иных государственных органов и организаций. Обращаться нужно в тот местный орган, который осуществляет свою деятельность и расположен в пределах той административно-территориальной единицы, на территории которой возникли вопросы, излагаемые в обращении (т.е., как правило, по месту нахождения организации). Это правило закреплено в подп. 1.1 п. 1 Указа № 498.
Если же организация направит свое обращение сразу в областную (Минскую городскую) или республиканскую структуру, то ее обращение будет перенаправлено для первоначального рассмотрения в местный орган. Исключение составляют случаи, когда в законодательстве тот или иной вопрос прямо отнесен к исключительной компетенции определенного государственного органа. Например, п. 8 Указа Президента РБ от 29.03.2012 № 150 "О некоторых вопросах аренды и безвозмездного пользования имуществом" (далее – Указ № 510) право разъяснять вопросы применения этого Указа предоставлено Государственному комитету по имуществу.
Когда составляют акт
В заключение отметим, что составление акта проверки до выяснения всех существенных для определения итогов проверки обстоятельств (в т.ч. до окончания экспертизы, встречных проверок, получения ответов на запросы) недопустимо. Указанные обстоятельства должны быть установлены проверяющими в рамках сроков проверки, предусмотренных Положением. Соответственно в рамках этих сроков должны быть привлечены все необходимые лица, получена необходимая дополнительная информация, осуществлены иные контрольные мероприятия.
Это в идеале. Но на практике не всегда проверяющие укладываются в установленные сроки. Поэтому имеют место факты составления акта проверки и вынесения решения по нему и (или) требования (предписания) об устранении нарушений до получения всех необходимых доказательств. В результате контрольные мероприятия (в том или ином виде) продолжаются, хотя формально проверка завершена. По результатам таких мероприятий акт проверки и вынесенные поего результатам документы корректируются. Проверяющие в таком случае ссылаются на п. 65 Положения, согласно которому при обнаружении в акте проверки неполного выяснения обстоятельств либо при необходимости корректировки акта проверки по результатам дополнительных и (или) встречных проверок в акт вносятся соответствующие изменения и (или) дополнения. Они подписываются, вручаются (направляются) проверяемому субъекту или его представителю, возражения по ним представляются в порядке, установленном для подписания, вручения (направления) самого акта проверки и представления возражений по нему. Однако эта норма, по мнению автора, не оправдывает нарушения сроков проверки, т.е. ситуации, когда контрольные мероприятия (встречные проверки, экспертизы и т.д.) продолжаются по истечении этих сроков.
Важно! По общему правилу проверка организации (за исключением внеплановой тематической оперативной, контрольной и дополнительной проверок) должна завершиться в течение 30 рабочих дней. Однако если проверка проводится по поручению органа уголовного преследования по возбужденному уголовному делу или по поручению руководителя (его заместителя) органа уголовного преследования или суда по находящимся в их производстве делам (материалам), то срок ее проведения не ограничивается.
Проверка может быть приостановлена
Существует возможность приостановления проверки на срок не более 3 месяцев (при направлении запроса в компетентные органы иностранных государств – не более 6 месяцев). Решение об этом могут принять только соответствующий министр, председатель госкомитета, иное должностное лицо республиканского уровня (его уполномоченный заместитель). В Указе № 510 установлен исчерпывающий перечень оснований для этого. В частности, проверка может быть приостановлена в случае необходимости:
– проведения исследований (испытаний), технических освидетельствований или экспертизы, оперативно-розыскных мероприятий, направленных на установление фактов, необходимых для целей проверки;
– направления запроса в компетентные органы, в т.ч. иностранных государств;
– восстановления проверяемым субъектом документов, необходимых для проведения проверки;
– получения проверяемым субъектом документов и сведений, истребованных контролирующим органом, за пределами Беларуси.
В срок проверки период, на который она приостановлена, не включают.
Срок проверки может быть продлен
Помимо приостановления проверки ее срок может быть продлен (теми же лицами, которые вправе ее приостановить), но только 1 раз и не более чем на 15 рабочих дней. Продление возможно по причине значительного объема документов, подлежащих проверке, а также при необходимости проведения значительного количества контрольных мероприятий, в т.ч. по причине необходимости проведения экспертизы, встречных проверок, инвентаризаций, направления запросов в компетентные органы.
